Ewa Kozak

1. Wprowadzenie

Uregulowania prawne dotyczące zasad wdrażania programów rolno-środowiskowych wprowadzono w Unii Europejskiej 10 lat temu. Od samego początku programy stanowiły alternatywę w stosunku do powszechnego modelu rolnictwa konwencjonalnego. Zasadniczym ich celem była promocja systemów produkcji rolniczej przyjaznej dla środowiska oraz ochrona walorów przyrodniczych i kulturowych obszarów wiejskich. W programach tych po raz pierwszy dobry stan środowiska przyrodniczego stał się głównym celem działania. Zaczęto przywiązywać dużą wagę do podtrzymywania relacji pomiędzy gospodarką rolną a dziką przyrodą. Podkreślano również potrzebę zachowania świadectwa tożsamości kulturowej obszarów wiejskich. Przez długi czas były jednak ignorowane pozostając w cieniu celów produkcyjnych i planów budowy instrumentów jednolitego rynku rolnego Unii Europejskiej.

Negatywne oddziaływanie wysoko rozwiniętego rolnictwa na środowisko wiąże się ze zjawiskiem nadmiernej intensyfikacji jednych i marginalizacji drugich regionów specjalizacji produkcji rolniczej, prowadzącej do zaniku tradycyjnych rodzinnych gospodarstw i koncentracji gospodarstw specjalistycznych na ograniczonej przestrzeni. Intensyfikacja produkcji rolniczej ciągle pozostaje głównym wyznacznikiem rozwoju rolnictwa w krajach Unii Europejskiej. Promowane są wysokowydajne odmiany roślin i rasy zwierząt gospodarskich, opłaca się nadmierna chemizacja przy rezygnacji ze stosowania nawozów organicznych oraz wprowadzanie na pola nowoczesnych maszyn rolniczych. Te z kolei wymagają dostosowania przestrzeni produkcyjnej w taki sposób, aby można było łatwo operować tym sprzętem, najlepiej na dużej i uproszczonej przestrzeni pól. W efekcie giną miedze, zadrzewienia śródpolne, oczka wodne i inne nieprodukcyjne elementy przestrzeni, które tworzą ostoje dla dzikich gatunków. Postępująca intensyfikacja produkcji rolniczej powoduje wzrost zanieczyszczenia wód, nasilenie się degradacji gleb i uproszczenie różnorodności biologicznej.

Po 40 latach wdrażania Wspólnej Polityki Rolnej kraje Unii Europejskiej zaczęły dostrzegać korzyści, jakie niesie powrót do stosowania zasad dobrej praktyki rolniczej uwzględniającej ochronę środowiska. Zarówno producenci, jak i konsumenci długo zapamiętają przestrogę wynikającą z epidemii choroby szalonych krów i potraktują ją jako ostrzeżenie, że nie można bezkarnie naruszać praw przyrody w pogoni za maksymalizacją zysku nie bacząc na jakość produkcji rolniczej. Z tego względu działania rolno-środowiskowe stanowią wyjątkowy instrument wielofunkcyjnego i zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Ta wyjątkowość polega nie tylko na tym, że działania rolno-środowiskowe są obowiązkowe dla wszystkich krajów członkowskich, ale także najlepiej manifestują proekologiczny kierunek zmian Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej. Można ten kierunek określić jako rosnącą odpowiedzialność za stan zasobów przyrodniczych i jakość produkcji towarowej, wychodząc naprzeciw oczekiwaniom podatników i konsumentów.

Polska jako członek Wspólnoty Europejskiej będzie zobowiązana do wprowadzenia programów rolno-środowiskowych na swoim terytorium.

2. Ogólne założenia programów rolno-środowiskowych

Pomoc finansowa na działania rolno-środowiskowe jest instrumentem wielofunkcyjnego rozwoju obszarów wiejskich w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Pozwala skutecznie integrować ochronę środowiska z rozwojem gospodarki rolnej w taki sposób, aby minimalizować negatywne efekty rolnictwa i maksymalizować jego pozytywne oddziaływania. Głównym celem tego instrumentu jest zachęcenie rolników do kontynuacji, bądź stosowania praktyk rolniczych prowadzących do ekologizacji produkcji rolniczej, która powinna być czymś więcej niż podstawowa dobra praktyka rolnicza. System produkcji rolniczej przyjaznej dla środowiska oznacza:

• wprowadzenie ograniczeń w odniesieniu do zasad stosowania środków produkcji, mając na celu maksymalne wykorzystanie naturalnego potencjału produkcyjnego agrocenoz (specyficznego typu biocenoz, a więc populacji roślinnych zwierzęcych i drobnoustrojów glebowych wytwarzanych na terenach użytkowanych rolniczo tj. polach, łąkach czy sadach),
• ograniczenie negatywnych skutków dla środowiska wynikających z procesu produkcyjnego,
• dbanie o walory przyrodnicze, estetyczne i kulturowe w obrębie gospodarstwa.

Właścicielom gospodarstw rolnych, którzy dobrowolne zobowiązują się do udziału w programie rolno-środowiskowym udzielana jest pomoc finansowa, która rekompensuje utracony dochód i poniesione dodatkowe koszty. Działalność rolno-środowiskowa jest realizowana na podstawie wieloletnich umów zawieranych z państwową instytucją odpowiedzialną za zarządzanie funduszami Unii Europejskiej, tzw. agencją płatniczą. Rolnik musi uczestniczyć w programie co najmniej 5 lat. W niektórych krajach wydłużono ten okres do 10 lat.

Podstawowym aktem prawnym regulującym zasady realizacji programów rolno-środowiskowych w Unii Europejskiej jest Rozporządzenie Rady (WE) 1257/99 z dnia 17 maja 1999 roku w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej. Rozporządzenie Rady (WE) 1750/99 z 23 maja 1999 roku wprowadza szczegółowe zasady wdrażania Rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999.

Rozporządzenia te określają w sposób ramowy zasady tworzenia i warunki wdrażania programów rolno-środowiskowych. Program musi dobrze odzwierciedlać priorytety wynikające z uwarunkowań rozwoju rolnictwa w danym kraju członkowskim, jego walory przyrodnicze i wskazania ochrony środowiska. Każdy program rolno-środowiskowy jest uzgadniany z Komisją Europejską przed ostatecznym jego zatwierdzeniem. Według danych z 1998 roku kraje piętnastki realizują 160 różnych programów opracowanych dla wydzielonych obszarów lub całego kraju.

Zarówno twórców programu jak i przyszłych uczestników obowiązują zasady. Są to:

• zasada dobrowolności,
• zasada określenia poziomu referencyjnego,
• zasada całościowego podejścia,
• zasada korzystania z wiedzy i usług doradczych.

Poziom odniesienia stanowi zbiór zaleceń podstawowej dobrej praktyki rolniczej. Uczestnik programu musi przestrzegać podstawowych zaleceń, jako warunek uczestnictwa w programie, nie otrzymując za to płatności. Zalecenia podstawowej dobrej praktyki rolniczej są określane dowolnie przez każdy kraj, mając na względzie poziom świadomości ekologicznej społeczeństwa wiejskiego oraz stopień dostosowania gospodarstw do wymogów ochrony środowiska. W krajach lepiej rozwiniętych powszechnie obowiązującym standardem jest wymóg posiadania odpowiednich urządzeń do przechowywania odchodów zwierzęcych. W Polsce jednak taki standard nie może jeszcze być brany pod uwagę, ponieważ niewielu rolników posiada podobne urządzenia.

Rolnik wdrażający odpowiednio przygotowany program rolno-środowiskowy musi stosować podstawowe dobre praktyki rolnicze w całym gospodarstwie.

Programy rolno-środowiskowe są obowiązkowe dla krajów "15" i pełnią kluczową rolę w realizacji planów ochrony przyrody, w tym europejskiej sieci ekologicznej NATURA 2000 wynikającej z Dyrektywy Siedliskowej (dyrektywa Rady 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory)) i Dyrektywy Ptasiej (dyrektywa Rady 79/409/EWG w sprawie ochrony dzikich ptaków).

Programy rolno-środowiskowe polegają na udzielaniu wsparcia finansowego rolnikom, którzy w sposób dobrowolny zobowiążą się do realizacji następujących celów:

• rozwój rolnictwa przyjaznego dla środowiska, dywersyfikacja produkcji rolniczej, wykorzystanie lokalnych odmian i ras w celu ochrony zasobów genetycznych w rolnictwie,
• rozwój rolnictwa ekologicznego lub integrowanych metod gospodarowania, które są korzystne dla środowiska i zachowania różnorodności biologicznej,
• kontynuacja ekstensywnych metod produkcji, zwłaszcza ekstensywnego chowu zwierząt z utrzymaniem wypasów na użytkach zielonych,
• aktywna ochrona siedlisk i gatunków chronionych związanych z obszarami rolnymi,
• przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarki rolnej w odniesieniu do wód, gleby i powietrza wynikających z zasad Kodeksu Dobrej Praktyki Rolniczej,
• upowszechnianie długofalowego planowania działań na rzecz ochrony środowiska i różnorodności biologicznej w gospodarstwach rolnych.

Płatności mogą uzyskać rolnicy, którzy na zasadach dobrowolności zdecydują się realizować programy przez 5 lat. Działania przewidziane w ramach programu muszą wykraczać poza dobre praktyki rolnicze i w znaczący sposób przyczyniać się do poprawy stanu środowiska przyrodniczego oraz zachowania zasobów kulturowych obszarów wiejskich.

Tworzone są koncepcje powolnego odchodzenia krajów Unii Europejskiej od instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej ukierunkowanych na subsydiowanie sektorów produkcji rolnej na rzecz budowania tzw. drugiego filaru, dotyczącego rozwoju obszarów wiejskich ze stosowaniem instrumentów środowiskowych. W związku z tym należy się spodziewać, że na finansowanie usług rolno-środowiskowych przeznaczanych będzie więcej środków finansowych.

3. Projekt programu rolno-środowiskowego w Polsce

W Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi przy współpracy z Ministerstwem Środowiska prowadzone są prace mające na celu przygotowanie założeń i zasad wdrażania programów rolno-środowiskowych. W Narodowym Programie Przygotowań do Członkostwa zadanie to ma rangę priorytetu średniookresowego. Dotacje dla rolników wdrażających programy rolno-środowiskowe zostały uwidocznione w strategicznym dokumencie "Spójna polityka strukturalna rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa". Dokument ten określa podstawowe założenia dla polskiego programu operacyjnego rozwoju obszarów wiejskich SAPARD. W działaniu 5 programu SAPARD znalazła się zapowiedź realizacji pilotażowego programu rolno-środowiskowego w latach 2002 - 2006.

Dla Pilotażowego Programu Rolno-Środowiskowego przyjęto następujące cele:

• maksymalizacja korzystnych efektów środowiskowych wynikających z ekologicznych i zrównoważonych przyrodniczo systemów produkcji rolniczej; zachowanie, przywrócenie, bądź odtworzenie walorów przyrodniczych siedlisk zagrożonych zanikiem i tradycyjnych form ich użytkowania, w celu zachowania różnorodności biologicznej obszarów rolniczych;
• zwiększenie naturalnej retencji wodnej i przeciwdziałanie zanieczyszczeniu wód powierzchniowych i podziemnych;
• przeciwdziałanie degradacji gleb w wyniku erozji wodnej i wietrznej;
• zachowanie tradycyjnych upraw oraz lokalnych ras zwierząt gospodarskich (zasoby genetyczne).

Zaplanowano opracowanie jednego programu rolno-środowiskowego składającego się z dwóch bloków:

• ochrona różnorodności biologicznej,
• ochrona środowiska i struktury krajobrazów wiejskich.

Ochrona różnorodności biologicznej będzie wdrażana na wydzielonych obszarach o wysokich walorach przyrodniczych. Głównym celem działań w ramach bloku będzie ochrona zasobów różnorodności biologicznej. Zakłada się, że każdy z wydzielonych obszarów będzie posiadał specyficzne walory przyrodnicze i krajobrazowe, których zachowanie zależeć będzie od kontynuacji tradycyjnych form użytkowania rolniczego. Wstępnie zakłada się, że obszary przyrodniczo cenne obejmą około 10% powierzchni kraju. W skład obszarów przyrodniczo cennych będą wchodzić obszary chronione istniejące i projektowane, otuliny tych obszarów oraz tereny znajdujące się poza systemem prawnej ochrony, jeśli wykazują priorytetowe walory przyrodnicze.

Ochrona środowiska i struktury krajobrazów wiejskich będzie wdrażana na terenie całego kraju, aczkolwiek wiąże się z wydzieleniem w każdym z regionów (województw) obszarów problemowych, w których koncentrowane będą działania mające na celu zachowanie i przywracanie walorów przyrodniczych, ochronę zasobów genetycznych zgromadzonych w starych odmianach roślin uprawnych i ras zwierząt gospodarskich, kształtowanie struktury krajobrazu, przeciwdziałanie erozji i obniżaniu się naturalnej retencji wodnej.

Polska przygotowała założenia pilotażowego programu rolno-środowiskowego, który będzie wdrażany w latach 2002 - 2006 w ramach programu operacyjnego SAPARD w czterech wyznaczonych obszarach. Założenia te są uzgadniane z Komisją Europejską w celu potwierdzenia zgodności naszych propozycji programowych z przepisami prawa europejskiego. Zdobyte podczas realizacji programu pilotażowego doświadczenia mają nam pomóc zweryfikować założenia i wypracować program docelowy, uwzględniający nasze potrzeby i realia. Program ten, nazwany "Krajowym programem rolno-środowiskowym" stanowić będzie integralną część programu rozwoju wsi, którego wdrażanie nastąpi po wejściu Polski do Unii Europejskiej.

Pilotażowy projekt rozwoju terenów wiejskich - programy rolno-środowiskowe realizowany jest w dwóch województwach: warmińsko - mazurskim i podkarpackim.

Celem programu jest:

• promocja praktyk i metod produkcji rolnej związanych z ochroną środowiska i ograniczeniem zagrożeń wynikających z marginalizacji lub intensyfikacji produkcji rolnej,
• szerzenie wybranych praktyk zgodnych z Kodeksem Dobrych Praktyk Rolniczych,
• weryfikacja założeń Krajowego Programu Rolno-Środowiskowego,
• przygotowanie do wdrażania działania 5 programu SAPARD.

Realizacja programu pilotażowego rozpoczęła się 1 października 2001 roku, a zakończy 15 sierpnia 2002 roku. Przebiega on w 3 etapach:

• szkolenia dla rolników - uczestników programu,
• opracowywanie programów rolno-środowiskowych dla gospodarstw biorących udział w pilotażu,
• wdrażanie programów rolno-środowiskowych w gospodarstwach rolników.

Na Podkarpaciu Pilotażowy Program Rolno-Środowiskowy wdrażany jest na obszarach przyrodniczo cennych, obejmujących teren 22 gmin w powiatach:

• bieszczadzkim - gminy: Czarna, Lutowiska, Ustrzyki Dolne,
• leskim - gminy: Baligród, Lesko, Olszanica, Solina,
• sanockim - gminy: Besko, Bukowsko, Komańcza, Sanok, Tyrawa Wołoska, Zarszyn, Zagórz,
• rzeszowskim - gminy: Błażowa, Hyżne, Chmielnik, Tyczyn,
• przemyskim - gminy: Bircza, Krasiczyn, Fredropol.

W województwie podkarpackim realizację programu rozpoczęło 277 rolników. Obecnie program realizowany jest przez 273 rolników. Programy rolno-środowiskowe łącząc w sobie istotę ochrony środowiska naturalnego z produkcją rolną stanowią bardzo dużą szansę dla regionu Podkarpacia.

Oczekiwania związane z rozwojem programu rolno-środowiskowego w naszym regionie oscylują wokół następujących zagadnień:

• Stworzenie stałego i stabilnego poziomu dochodu, głównie w małych i średnich gospodarstwach, w zamian za realizację działań środowiskowych.
• Zahamowanie procesów marginalizacji gruntów rolnych. Rozwój programów rolno-środowiskowych przyczyni się w przyszłości do zahamowania procesu marginalizacji gruntów rolnych, głównie na terenach górskich i podgórskich, gdzie występują trudne warunki gospodarowania.

W wyniku realizacji programu pilotażowego wypracowywane są doświadczenia wynikające z jego realizacji, które pomogą w tworzeniu Krajowego Programu Rolno-Środowiskowego.